Riik alustas nullbürokraatia projekti ja viis kõik ehitisregistri toimingud elektroonseks. E-riigile kohane projekt pole esialgu oodatud õnne ehitusturul tegutsejatele toonud. Ehitisregister on tehniliselt kohmakas ning kasutamist reguleerivad õigusaktid lünklikud.
Ehitusseadustik näeb ette, et kasutusluba antakse, kui ehitis vastab õigusaktides ehitisele esitatud nõuetele ja ehitusloale. Järelikult peaks kohalik omavalitsus nõudma dokumente, mis aitavad kontrollida ehitise vastavust ehitisele esitatud nõuetele ja ehitusloale. Samas ei ole ehitusseadustikus üheselt kirjas, millised dokumendid on ehitise vastavuse kontrolliks vajalikud. Kirjas on täpselt vaid juhud, millal kasutusluba ei anta.
Ehitusseadustik ütleb, et koos kasutusloa taotlusega tuleb esitada ehitusprojekt. Majandus- ja taristuminister ei ole asja siiski nii lihtsaks jätnud ja on 2015. aastal välja andnud ehitamise dokumenteerimise määruse, kus ta täpsustab, et kasutusloa taotlemisel esitatakse pädevale asutusele ja ehitisregistrile ehitusdokumentidena vähemalt ehitise mahamärkimise akt, ehituspäevik, teostusjoonised, tehnosüsteemi või -seadme mõõdistusprotokoll ning asjakohasel juhul operatiivkaart. Vajadusel võib pädev asutus kasutusloa taotlemisel nõuda veel lisaks asjakohaste dokumentide esitamist. Just viimatitoodud võimaluse osas on Eesti Ehitusettevõtjate Liit viidanud, et kuigi seadus annab ette miinimumnormid ja kohalik omavalitsus tohib lisadokumente küsida, ei ole määratletud, millised lisadokumendid on asjakohased ja milliste küsimine on ka sisuliselt põhjendatud. See põhjustab segadust. Kasutusloa taotlejal ei ole selge, milliseid dokumente võidakse kasutusloa menetluses nõuda.
Segased tähtajad
Ettevõtjatele valmistab lisaks peavalu ka asjaolu, et lubade menetlemisel ei pea kohalikud omavalitsused kinni 30-päevasest tähtajast. Dokumentide hulk, mida igaks juhuks nõutakse, on paisunud üle haldusvõimekuse. Tegelikult võib ainuüksi ehitusprojekt suuremate objektide puhul koosneda sadadest lehekülgedest ja joonistest. Sageli piirduvadki kohalikud omavalitsused dokumentide puhul formaalse, mitte sisulise kontrolliga, st ei kontrollita mitte ehitise vastavust nõuetele, vaid dokumentide vastavust. Kuid sellise hulga dokumentide puhul on ka see väga aeganõudev. Ehitusettevõtjate kinnitusel heidetakse ette faili vale formaati, allkirja puudumist või allkirja valelt isikult. Ka kirjavigade osas võidakse olla sallimatud. Aja venitajad on ka kooskõlastajad, kes 10 päeva jooksul oma kooskõlastust või märkusi ei esita.
Seadus kohustab kohalikku omavalitsust andma kasutusloa 30 päeva jooksul, vajadusel teatama taotlejale uue tõenäolise loa väljastamise aja ja põhjendama esialgsest tähtajast mittekinnipidamist. Ettevõtjad on kurtnud, et kohalikud omavalitsused ei teata, milline on uus loa väljastamise tähtaeg ja miks esimese tähtajaga hakkama ei saadud.
Menetlemise aeg
Kuigi kasutusloa võtmine on ehitusseadustikus seatud omaniku kohustuseks, delegeeritakse see sageli juba lepinguga ehitajale, kes peab kõigi dokumentide komplekteerimise ja nende esitamisega tegelema. Kasutusloa väljastamise venimisega lükkub edasi ka valminud ehitise üleandmine tellijale ja sellega omakorda ka ehitustööde lõpurahade saamine. Ka arendajatele ei ole taoline venitamine meeltmööda, sest nende klientidest korterite ostjad, büroopindade või kaubanduskeskuste üürnikud, ei saa hakata ehitist kokkulepitud ajal kasutama. Nende varasemate asukohtade lepingud võivad olla aga juba ülesöeldud ja kolimiseks ettevalmistused tehtud – nii on majanduslik kahju on vältimatu.
Kasutuslubade senisest sujuvamaks väljastamiseks on Eesti Ehitusettevõtjate Liit soovitanud, et kasutusloa menetluses peab välistama nende dokumentide nõudmise, mis pole kasutusloa andmata jätmise aluseks ning kohalike omavalitsuste kaalutlusõigust lisadokumentide nõudmisel tuleks parema õiguskindluse tagamiseks selgemalt piiritleda. Ka majandus- ja kommunikatsiooniministeerium on probleeme lahendama asunud. Ministeeriumi ehitus- ja elamuosakonna ehitustegevuse valdkonnajuht Ivo Jaanisoo kinnitab, et probleemid loamenetlejate nõutavate dokumentidega on nendeni jõudnud: „Taunime, kui eraõiguslikke suhteid puudutavaid dokumente nõutakse kasutusloa menetluses.“
2019. aasta esimeses pooles võib oodata esimesi õigusaktide muudatusi.
Jaanisoo toob välja viiest punktist koosneva tegevuskava kasutusloa menetluse protsessi parendamiseks. Esiteks eristatakse ehitusseadustiku rakendusaktides selgelt avalik-õiguslike isikute ülesanded ja vastutus võrreldes eraõiguslikega. Teiseks ajakohastatakse ehitusdokumentide esitamist reguleerivaid norme ja antakse seletuskirjade tasandil selged suunised. Kolmandaks teavitatakse, koolitatakse ja kutsutakse tõhusamale koostööle kohalikke omavalitsusi, mis aitab tekkida ühtsel rakenduspraktikal. Neljandaks on peagi kavas ehitusseadustiku järelmõjude hindamine, millest selgub, mida peab seaduses täiendama või parandama. Viiendaks tegeletakse ehitisregistri ja selle e-platvormi arendamisega, et kodanike ja avaliku sektori vaheline andmevahetus oleks võimalikult tõhus ja läbipaistev.
Jaanisoo leiab siiski, et teatud kaalutlusõigus dokumentide nõudmisel on avalikule võimule vajalik: „Ehitusdokumentide kontrolli kasutusloa menetlusel tuleb teha, sest ehitise nõuetele vastavust saab kontrollida eelkõige ehitamise aluseks olnud ehitusprojekti ja ehitusprotsessi kajastavate dokumentide alusel.“ Kuid Jaanisoo lubab, et ehitusettevõtjate liidu pakutud ettepanekud õigusaktide muutmiseks leiavad laheduse peamiselt rakendusaktide muutmise käigus. Esimesi muudatusi võib oodata 2019. aasta esimeses pooles.
ÜKS KÜSIMUS
Kuidas jõuda olukorda, et kasutuslubade menetlemisel püsitakse ettenähtud tähtajas?
Vastus
Ivo Jaanisoo, majandus- ja kommunikatsiooniministeerium
Ehitusseadustikus antud 30-päevane tähtaeg kasutusloa andmiseks on kohalikele omavalitsustele antud menetlustähtaeg. Kui dokument tagastatakse taotlejale puuduste kõrvaldamiseks, siis tähtaeg peatub ning selle kulgemine jätkub pärast puuduste kõrvaldamist ja dokumentide taasesitamist. Menetlusperioodi keskmise pikkuse lühendamisele aitab kindlasti kaasa dokumentide korrektne esitamine. Kui kohalik omavalitsus on ehitusloa menetluses esitanud ebaproportsionaalseid nõudmisi, tasub oma õigusi kaitsta kohtus.
Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumil on töös ka ehitisregistri funktsionaalsuse ja kasutajamugavuse arendamine. Selle raames toome statistiliselt ja üksikjuhtumite kaupa välja tegelikud menetlusperioodid ning ka dokumentide puuduste kõrvaldamise ajad.
Hea teada
Eesti Ehitusettevõtjate Liidu 6 ettepanekut
- Tunnistada kehtetuks 04.09.2015 määrusega nr 115 kehtestatud „Ehitamise dokumenteerimisele, ehitusdokumentide säilitamisele ja üleandmisele esitatavad nõuded ning hooldusjuhendile, selle hoidmisele ja esitamisele esitatavad nõuded“ § 15 lg 3 ja lg 4.
- Vaadata üle 04.09.2015 määruses nr 115 kehtestatud „Ehitamise dokumenteerimisele, ehitusdokumentide säilitamisele ja üleandmisele esitatavad nõuded ning hooldusjuhendile, selle hoidmisele ja esitamisele esitatavad nõuded“ ehituspäevikule esitatud nõuded. Kätta alles vaid need, mis on vajalikud ehitamise dokumenteerimise eesmärkide täitmiseks.
- Luua võimalus ehitusdokumentide üleslaadimiseks väljaspool kasutusloa menetlust, kuna ehitusseadustiku järgi tuleb ehitusdokumendid esitada ehitisregistrile ja nende esitamata jätmine/mittenõuetekohane vormistamine pole kasutusloa andmata jätmise alus.
- Tunnistada kehtetuks 08.06.2015 määruse nr 62 „Nõuded ehitusprojekti ekspertiisile“ § 2 lg 3, näha ette loetelu, milliste ehitusprojekti osade kohta on vaja ekspertiisi.
- Täiendada määrust „Nõuded ehitusprojektile“ selliselt, et määrusest nähtuks selgelt, et kasutusloa taotlemisel esitatakse ehitusprojekt, mille järgi ehitati.
- Kehtestada teavitamiskohustuslike ehitiste ehitusprojektile eraldi nõuded/neid üldse mitte kehtestada.
Kommentaar
Süsteemsuse puudumine ehitisregistris tekitab äriliselt probleeme
Keit Paal, AS Merko Ehitus juhatuse esimees
On projekte, kus lubade menetlusprotsess kulgeb väga ladusalt, samas on teiste objektide puhul ajakulu oluliselt suurem. Dokumentide ehitisregistri kõlbulikuks vormistamine ja süsteemi üleslaadimine on keerukas ja nüansirikas tegevus igal juhul.
On võimatu ennustada, kui mahukaks loa menetlus kujuneda võib.
Ärilisest vaatest on süsteemsuse puudumine probleem. Menetluse tähtajad on seadusega ette nähtud ja ettevõttena tehakse kõik ühel moel, aga siiski on võimatu ennustada, kui mahukaks või keeruliseks loa menetlus kujuneda võib. Lisaks sisuliste nõudmiste varieerumisele on sageli ka tehnilisi eripärasid – näiteks ühel juhul on saanud ehitisregistris anda kaustale sisulist pealkirja, hiljem aga enam mitte. On tavapärane, et näiteks ehitusloa saamiseks tuleb kohalikus omavalitsuses (KOV) läbida 2–3 tähtajaringi.
Kooskõlastajate hulk on suur ning erinevalt ehitisregistris toimuva menetluse eelsest ajast ei saa enam ametlikke kooskõlastusi või arvamusi eri osapooltelt ette võtta. Jah, saab läbi rääkida ja suulisi kokkuleppeid teha, aga nende paikapidavus selgub alles ehitisregistris toimuva menetlusprotsessi käigus. Kõige keerulisem on loa taotlejal tulla toime kooskõlastajate jäikade ja tihti ka vastukäivate märkustega. Võiks eeldada, et KOV on oma haldusala eri spetsialistide erimeelsuste lahendaja. Nii see paraku ei ole. Kõik ebakõlad ametite vahel jäävad loa taotleja lahendada. See aga võtab väga kaua aega.
Loa sisuline mõte on vaieldamatult õige – projekt peab olema ehitamiseks kõlbulik ja ehitis kasutamiseks kõlbulik. Kuna aga dokumente on vaja koostada väga palju (kusjuures pole teada, kuidas neid kooskõlastajale sobivalt vormistada), nõuab lahenduseni jõudmine järjepidevust ja tihtipeale ka ebaproportsionaalselt suurt ajakulu.
Uuenev ehitisregister tuleb senisest kasutajasõbralikum
Elektroonilist ehitisregistrit kritiseeritakse, kuna see on keeruline. Kui aasta alguses ilmusid meedias artiklid eraisikutelt, kes olid hädas registrisse dokumentide üleslaadimisega, siis nüüd on muret väljendanud ka registriga igapäevaselt tööd tegevad ehitusettevõtted.
Aasta alguses kurtsid inimesed, et ei suuda oma eramute juures tehtavateks ümberehitustöödeks ehitusluba taotleda, kuna ehitisregistrisse loa taotluseks vajalike dokumentide üleslaadimine ja selle ebaõnnestumisel vea kohta tagasiside saamine on arusaamatult keeruline.
Mõni tunnistas, et on juba mitu kuud loa taotlemisega vaeva näinud, kuid ei saa endiselt ehitisregistriga kokkuleppele.
Aprillis saatis ehitisregistrit haldavale majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumile kirja ka Eesti Ehitusettevõtjate Liit, kes tõi esile tehnilisi probleeme. Nimelt on failide üleslaadimine registrisse on väga ajamahukas, isegi lihtsate objektide puhul. Tihti esinevad registris tehnilised probleemid, mistõttu võib keerulisemate objektide puhul dokumentide üleslaadimiseks kuluda terve päev või veelgi enam.
Ehitisregister vajab arendamist
Täna ei saa üleslaaditavate failide õige pealkirjastamisega hakkama isegi professionaal, ammugi siis tavainimene. Iga luhtunud katse järel failile ehitisregistris nõutaval kujul pealkiri panna, tuleb aga alustada kogu protsessi algusest peale.
Samuti puudub mõistlik põhjendus nõudele, et iga ehitisregistrisse laetav dokument tuleb üleslaadimisel uuesti digiallkirjastada, kuigi dokument on eelnevalt juba allkirjastatud. Segab ka, et puudub võimalus esitada ehitusdokumente ehitisregistrile väljaspool kasutusloa menetlust.
Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi ehitus- ja elamuosakonna ehitustegevuse valdkonnajuht Ivo Jaanisoo tunnistab, et ehitisregister vajab edasist arendamist. Kuid selleks tegevuseks on juba vahendid leitud ja Jaanisoo kinnitusel on meeskondagi laiendatud.
Järgmise aasta veebruariks luuakse ehitisregistri uue menetluskeskkonna prototüüp, mis juurutatakse aastaga.
Septembris käivitati projekt, et kaardistada ja optimeerida lubade ning teatiste menetlemise reaalset protsessi. Jaanisoo lubab, et projekti tulemusena luuakse järgmise aasta veebruariks ehitisregistri uue menetluskeskkonna prototüüp, mis juurutatakse aasta jooksul.
Paralleelselt suure arendusprojektiga tegeletakse kasutajatelt kogutud probleemide lahendamisega. „Probleemid on reastatud tähtsuse järjekorras ja neid lahendatakse vastavalt ressursside olemasolule,” ütleb Jaanisoo.
Parandused viiakse sisse versiooni uuendustega, mida tehakse Jaanisoo kinnitusel 5–8 korda aastas.
Eesmärk ka kasutajamugavus
Vaatamata kriitikale on Jaanisoo kindel, et elektroonse ehitisregistriga on bürokraatia kaotamisel astutud suur samm edasi ja menetluses on saavutatud suur ajaline võit. „Mäletatavasti tuli enne elektroonilist menetlust paberkandjal ehitusprojekt kooskõlastada erinevate ametitega, nende asukohtadesse füüsiliselt kohale sõites.
Paljude ametnike juures tuli kohtumiseks aeg ette broneerida. Ametnikud pidasid menetluste üle eraldi arvet erinevates dokumendiregistrites, kuhu sisestati kogu ehitist puudutav info käsitsi. Ehitusprojektide käsitsi esitamine eeldas nende väljatrükki ja paljundamist, mis eeldas spetsiaalseid printereid ja koopiamasinaid või vastavate koopiakeskuste külastamist. Märkused või info ehitusloa väljastamisest saadeti postiga,“ meenutab Jaanisoo endist loataotluse protsessi.
Ta möönab, et failide nimetamine ja üleslaadimine on praegusel kujul ebamugav, kuid siiski kiirem kui mahuka projektdokumentatsiooni paberil käsitlemine. „Võib kokkuvõttes öelda, et palju bürokraatlikku tegevust on tänu ehitisregistrile likvideeritud,“ kinnitab Jaanisoo. Uus eesmärk on tema sõnul registri kasutusmugavuse tõstmine ning menetlusprotsesside lihtsustamine.
„Kuid arvestades meie mugavat e-riiki, on kasutajate kõrged ootused ehitisregistrile mõistetavad,” tunnistab Jaanisoo, et eesmärk on keeruline.
